Der Rechtskommission des VDB wurde die Frage vorgelegt, ob - und wenn ja, wie - Bewerbungen von EG-Ausländern bei der Besetzung von Stellen des höheren deutschen Bibliotheksdienstes berücksichtigt werden müßten.

Fragen des Berufszugangs innerhalb der EG sind geregelt
A) unmittelbar in Art. 48 EWG-Vertrag und
B) mittelbar in der am 21.12.1988 verabschiedeten Richtlinie des Rates über die Anerkennung der Hochschuldiplome.

A. Art. 48 EWG-Vertrag

Art. 48 EWG-Vertrag gewährt Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft. Dieses Recht umfaßt nach Abs. 2 "die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen". Gemäß Abs. 3 gibt die Freizügigkeit den Arbeitnehmern u.a. das Recht,

"a) sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben: ...
c) sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben; ..."

Abs. 4 legt eine sog. Bereichsausnahme fest: "Dieser Artikel findet keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung."

Da wissenschaftliche Bibliothekare in der Bundesrepublik Deutschland überwiegend innerhalb der öffentlichen Kulturverwaltung in einem Beamten- oder Angestelltenverhältnis stehen, scheint es so, als ob die gestellte Frage nach der Berücksichtigung von EG-Ausländern bei Bewerbungen folgendermaßen beantwortet werden muß: Soweit Bibliothekare in der öffentlichen Verwaltung beschäftigt sind, gelten für sie die Freizügigkeitsrechte des Art. 48 EWG-Vertrag nicht, d.h. Bewerbungen von EG-Ausländern wären nicht zu berücksichtigen.

Eine derartige Folgerung würde jedoch die Interpretation des deutschen Rechtsbegriffs der "öffentlichen Verwaltung" zur Auslegung des EWG-Vortrages heranziehen. EG-Recht muß aber nach EG-Maßstäben ausgelegt werden, wie sie vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) in ständiger Rechtsprechung entwickelt worden sind.

I. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes

Zum Begriff der öffentlichen Verwaltung und damit zur Reichweite der Bereichsausnahme vom Recht auf Freizügigkeit hat sich der EuGH mehrfach einschlägig geäußert:1)

1. Im Fall Sotgiu ./. Deutsche Bundespost2) erklärte der Gerichtshof, daß die Art des Rechtsverhältnisses zwischen dem Arbeitnehmer und der Verwaltung unerheblich sei. Es komme also nicht darauf an, ob der Arbeitnehmer als Arbeiter, Angestellter oder Beamter beschäftigt werde und ob sein Beschäftigungsverhältnis öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestattet sei. Damit hat der EuGH die Bereichsausnahme des Art. 48 Abs. 4 zum ersten Mal funktional interpretiert, indem er auf die vom Arbeitnehmer tatsächlich ausgeübten Funktionen abstellten.3)

2. Im Fall Kommission ./. Belgien4) entschied der Gerichtshof, daß solche Tätigkeiten von der Freizügigkeit ausgenommen würden, die
   a) eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse mit sich bringen,
   b) die Wahrung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind.5)

Zusammenfassend ist festzustellen, daß aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht die Ausnahmeregelung des Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag eng auszulegen ist. Die Rechtsnatur des Beschäftigungsverhältnisses ist kein taugliches Abgrenzungskriterium zwischen öffentlicher und privater Verwaltung. Entscheidend ist vielmehr die Art der ausgeübten Tätigkeit. Diese muß spezifisch hoheitliche Befugnisse umfassen; nur dann darf man sie an die Staatsangehörigkeit des Inländers knüpfen.

II. Auswirkungen der EuGH-Rechtsprechung auf das deutsche Recht

Wendet man diese gemeinschaftsrechtlichen Auslegungsgrundsätze auf das nationale deutsche Recht an, so lassen sich folgende Konkretisierungen des Begriffs "öffentliche Verwaltung" herausarbeiten.

1. Die gemeinschaftsrechtlich gebotene enge Auslegung des Begriffs "öffentliche Verwaltung" deckt sich weitgehend mit der klassischen Unterscheidung der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft zwischen Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung. Der fordernden und mit Befehl und Zwang arbeitenden Eingriffsverwaltung z.B. im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit, der Rechtspflege und der Finanzverwaltung, steht die die Daseinsvorsorge gewährleistende Leistungsverwaltung gegenüber, z.B. im Bereich der Wirtschaftsförderung, der Sozialverwaltung, der staatlichen und kommunalen Dienste, des Medien- und Gesundheitswesens, der Kultur- und Bildungsverwaltung.7)

   Soweit im deutschen öffentlichen Dienst Verwaltungsaufgaben gleichermaßen sowohl von Beamten wie von Angestellten ausgeübt werden können, ist dies ein wichtiges Indiz dafür, daß eine Stelle nicht notwendig mit der Wahrnehmung hoheitlicher Befugnisse im engeren Sinne verbunden ist.8) Typischerweise wird die Eingriffsverwaltung bei Polizei, Bundeswehr, Justiz und Finanzen nicht von Angestellten wahrgenommen. Hier verlangt der Staat die inländische Staatsangehörigkeit des Hoheitsträgers, vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz. Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist gemäß Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz Beamten vorbehalten: "Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen". Im Bereich der Dienstleistungen (Bahn, Post, Telekommunikation, Rundfunk und Fernsehen) kommt es nur am Rande zu hoheitsrechtlichen Eingriffen. Hier ist daher der Typus des Angestellten weit verbreitet.

2. Nach deutschem Recht ist es dem Dienstherrn freigestellt, ob er Dienstposten, die er mit einem Angestellten besetzen darf, an Beamte überträgt.9) D.h. der Beamtenstatus ist nicht notwendigerweise mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verknüpft, sondern wird auch zahlreichen anderen Stelleninhabern im öffentlichen Dienst verliehen. Der EuGH hat also zu Recht eine funktionale Auslegung des Begriffs "öffentliche Verwaltung" vertreten.

3. Es läßt sich voraussehen, daß auf denjenigen Gebieten der deutschen öffentlichen Verwaltung, wo Angestellte und Beamte gleichermaßen eingesetzt werden, der Europäische Gerichtshof eine Öffnung des deutschen Dienstrechts für EG-Ausländer befürworten dürfte.10) Es wird daher von deutscher Seite allgemein eingeräumt, daß bei denjenigen Stellen hoheitlicher Verwaltung, die nicht zum klassischen Kernbereich gehören, EG-Ausländer so zu berücksichtigen sind, daß
   1) Stellenbewerbungen EG-neutral ausgeschrieben werden und
   2) im Fall der Qualifikation im Arbeiter- oder Angestelltenverhältnis in den öffentlichen Dienst übernommen werden, auch wenn ein deutscher Bewerber in ein Beamtenverhältnis übernommen würde. Das deutsche Recht einschließlich Art. 33 Abs. 4 GG wird also vom Gemeinschaftrecht dergestalt überlagert, daß für EG-Ausländer eine Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung zu ermöglichen ist, soweit nicht der hoheitliche Bereich im engeren Sinne tangiert wird. Allerdings müssen auch EG-Ausländer die sonstigen Einstellungsvoraussetzungen des öffentlichen Dienstes erfüllen, d.h. Eignung, Befähigung und Leistung sowie erforderliche deutsche Sprachkenntnisse. Verfügt ein EG-Ausländer über die gleiche Qualifikation wie ein lnländer, so ist er auch Teich zu behandeln.11)

1. Bibliotheken gehören als Teil der Kulturverwaltung nicht in den Bereich der klassischen Eingriffsverwaltung und beschäftigen neben Beamten auch Angestellte auf vergleichbaren Dienstposten. Zu Recht weist Schmiedeknecht darauf hin, daß in Bibliotheken generell keine spezifisch öffentlich-rechtlichen Befugnisse wahrgenommen werden.12) Die Innehabung bibliothekarischer Dienstposten darf daher nicht generell an die deutsche Staatsangehörigkeit geknüpft werden, sondern unterliegt im Prinzip dem Freizügigkeitsprivileg des Art. 48 Abs. 3 EWG-Vertrag.

2. Hinsichtlich jeder neu zu besetzenden Stelle ist gesondert zu prüfen, inwieweit der Inhaber hoheitlich im engeren Sinne tätig sein wird. Eine derartige Differenzierung folgt aus dem Gebot der funktionalen Betrachtungsweise des Begriffs "öffentliche Verwaltung" in Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag. Für EG-Ausländer zugänglich sind Fachreferentenstellen. Sofern diese mit bibliotheksverwaltungsmäßigen Aufgaben verbunden sind, die hoheitlich im engeren Sinne wirken (wie z.B. im Benutzungsbereich beim Ausschluß von Benutzern und bei Verwaltungsverfahren), ist zu prüfen, ob dieser Aufgabenkreis abgetrennt werden kann. Falls dies für den Dienstherren nicht zumutbar ist, ist der Zugang für EG-Ausländer ausgeschlossen.13) Führungsfunktionen wie die des Leitenden Bibliotheksdirektors dürften von der Freizügigkeitsregelung ausgenommen sein, da hier in der Regel sowohl hoheitsrechtliche Aufgaben im engeren Sinne wahrgenommen werden als auch Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung getroffen werden, die die allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften im Sinne des EuGH14) betreffen. Im Zweifel ist jedoch der Vorrang der Freizügigkeit zu bejahen.15)

3. Ist eine Stelle demnach für EG-Ausländer zugänglich, so ist sie EG-neutral auszuschreiben. Die nur an deutsche Bewerber gerichtete Aufforderung, die Laufbahnvoraussetzungen für den höheren Bibliotheksdienst nachzuweisen, ist zu ergänzen durch eine Aufforderung an EG-Ausländer, entsprechende Qualifikationen für ein Angestelltenverhältnis nachzuweisen. Ein derartiger Passus könnte lauten: "EG-Ausländer, die die materiellen Einstellungsvoraussetzungen erfüllen, werden als Angestellte übernommen" oder "EG-Bürger mit vergleichbaren Qualifikationen werden als Angestellte eingestellt". Innerhalb einer Ausschreibung kann die Stelle also diskriminierungsfrei zur Übernahme in das Beamtenverhältnis (für deutsche Bewerber) und alternativ zur Übernahme in das Angestelltenverhältnis (für EG-Ausländer) ausgeschrieben werden.16) Im Einzelfall ist dann zu prüfen, ob der EG-Ausländer tatsächlich vergleichbare Qualifikationen besitzt. Über die notwendige Beurteilung im Einzelfall kann die EG-Richtlinie über die Anerkennung von Hochschuldiplomen Richtschnur sein.

Nachdem bereits Einzelregelungen für die gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen18) bestehen, gilt die Anerkennung von Hochschulabschlüssen nun generell für alle Berufe. Damit soll die Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit der EG-Bürger im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes gefördert werden. Die Richtlinie beruht auf dem Gedanken gegenseitigem Vertrauens in die Ausbildung der Mitgliedstaaten. Die Richtlinie gilt für alle mindestens dreijährigen Hochschulstudiengänge, die eine Berufsausbildung abschließen. Als Hochschulen gelten neben Universitäten auch Technische Universitäten und Fachhochschulen. Für den Fall, daß größere Unterschiede in der Ausbildung in den verschiedenen Mitgliedstaaten bestehen, sieht die Richtlinie verschiedene Anpassungsmaßnahmen vor, z.B. Anpassungslehrgänge, Eignungsprüfungen oder zusätzliche Berufserfahrung. Ob eine Anerkennung ohne zusätzliche Bedingungen möglich ist, entscheidet der Aufnahmestaat durch einen Ausbildungsvergleich. Die Richtlinie ist innerhalb von 2 Jahren nach Bekanntgabe von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umzusetzen, d.h. bis zum 4.1.1991.19)

Diese EG-Richtlinie gilt auch für die bibliothekarischen Berufe. Ohne Zweifel gilt sie für Diplom-Bibliothekare, die nach dreijähriger Ausbildung an Fachhochschulen ihr berufsqualifizierendes Diplom erhalten haben. Die Richtlinie dürfte aber auch für Bibliothekare des höheren Dienstes einschlägig sein, wenn man deren zweijährige fachbibliothekarische Ausbildung mit dem vorausgesetzten fachwissenschaftlichen Hochschulstudiurn zusammengefaßt und beide Ausbildungsschritte als Einheit begreift. Ob bibliothekarische Ausbildung anderer EG-Staaten dem deutschen Standard vergleichbar sind, untersuchen zur Zeit die Ausbildungskommissionen des VDB und VdDB. Aufgrund dieses Vergleichs wird sich auch zeigen, ob und ggf. für welche EG-Ausländer Anpassungsmaßnahmen vorzusehen sind. Die Standesvertretungen der deutschen Bibliothekare sind aufgerufen, im Zuge der Umsetzung der EG-Richtlinie in nationales Recht entsprechend auf den Gesetzgeber einzuwirken.

Anmerkungen:
1) Vgl. die Rechtsprechungsübersicht von Randelzhofer in: Kommentar zum EWG-Vertrag, hrsg. von Eberhard Grabitz. München: Beck 1984 ff., Art. 48 Randziffern 59 - 64.

2) Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes (= Slg. EuGH) 1974, S. 153 - 175.

3) Vgl. für die Freizügigkeit von Studienreferendaren den Fall Lawrie-Blum ./. Land Baden-Württemberg, Slg. EuGH 1986,S. 2121 - 2148.

4) Kommission ./. Belgien, Slg. EuGH 1980, S. 3881 - 3919.

5) Slg. EuGH 1980 (Anm. 4) S. 3904 in Verbindung mit Kommission ./. Belgien, Slg. EuGH 1982, S. 1845 - 1854 (1851). - Die im Text unter a) und b) genannten Voraussetzungen müssen nach diesen Entscheidungen kumulativ vorliegen. Nach Kommission ./. Italien, Slg. EuGH 1987, S. 2625 - 2641 (2639) genügt es, wenn eine der beiden Voraussetzungen erfüllt ist, vgl. dazu Randelzhofer (Anm. 1): Art. 48 Rz. 64.

6) Slg. EuGH 1982 (Anm. 5) S. 1851 - 1852; vgl. Kommission ./. Frankreich, Sig. EuGH 1986 S. 1725 - 1740: Freizügigkeit für Krankenpfleger und Krankenschwestern.

7) Vgl. Kirchner: Bibliotheks- und Dokumentationsrecht. Wiesbaden: Reichert 1981. (Elemente des Buch- und Bibliothekswesens.

Bd 8.) S. 253 - 255 mit weiteren Nachweisen.

8) Ebenso Weber: Berufsausbildung und Berufszugang für Juristen im EG-Binnenmarkt. Neue Zeitschrift für Verwahungsrecht (NVWZ) 1990, S. 1 - 8 (7).

9) Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 44, S. 249 - 284 (262).

10) Ebenso Weber (Anm. 8): NVWZ 1990, S. 7.

11) Siehe insbesondere Weber (Anm. 8): NVWZ 1990, S. 7 - 8; Hochbaum/Eiselstein: Die Freizügigkeitsrechte des Art. 48 EWG-Vertrag und der öffentliche Dienst. Hrsg.: Arbeitsgem. der Verbände des höheren Dienstes. Krefeld: Pädagogik und Hochschul Verlag 1988. (Verantwortung und Leistung. H. 17.) S. 33 - 35, 52; Goerlich/Bräth: Europäische Freizügigkeit und nationaler Ämterzugang. Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1987, S. 1038 - 1049 (1047 f.) jeweils mit weiteren Nachweisen.

12) Schmiedeknecht: Berufsausübung von Bibliothekaren/innen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. ZfBB 37 (1990) S. 65 - 67 (66) =Rundschreiben VDDB NDB 1989/4 S. 17 - 18 =Recht, Bibliothek, Dokumentation (RBD) 20 (1990) S. 36 - 40 -- jeweils mit leicht variiertem Titel. Es handelt sich um eine Stellungnahme im Rahmen des gemeinsamen Projektes der VDB-Besoldungs- und Tarifkommission, der VdDB-Kommission Besoldung und Tarif in Zusammenarbeit mit dem Verein der Bibliothekare an Öffentlichen Bibliotheken und dem Bundesverein der Bibliotheksassistenten/innen über die Fragen der Einstellung und Eingruppierung von Bibliothekaren innerhalb der EG.

13) Vgl. Hochbaum/Eiselstein (Anm. 11): S. 34 sub 4.

14) Zu dieser Voraussetzung siehe oben unter A.1.2. - Schmiedeknecht (Anm. 12): S. 66 hält es für "fraglich", ob leitende Bibliotheksdirektoren dem Freizügigkeitsprivileg unterliegen.

15) Hochbaum/Eiseistein (Anm. 11): S. 35 sub 9.

16) Goerlich/Bräth (Anm. 11): DÖV 1987, S. 1048.

17) Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 19 vom 24.1.1989 S. 16 - 24. Ebenfalls abgedruckt in. Neue Zeitschrift für Verwaftungsrecht 1990, S. 45 - 49. -- Im Verzeichnis der Berutsverbände, die die Bedingungen des Art. 1 Buchst. d, Abs. 2 erfüllen, ist auf S. 22 für Großbritannien die "Library Association" aufgeführt.

18) Vgl. die Materialzusammenstellung von Séché: Berufsausübung im Gemeinsamen Markt. Hrsg.- Kommission der EG. Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentl. der EG 1988.

19) Art 12 Abs. 1 (Anm. 17). - Für die Berufe des Rechtsanwalts und des Patentanwalts ist dies z.B. bereits geschehen: Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie des Rates vorn 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, für die Berufe des Rechtsanwalts und des Patentanwalts vom 6. Juli 1990. BGBl. 1990 I S. 1349 - 1353.