BIBLIOTHEKSDIENST Heft 8, 97

Bibliothekspolitische Perspektiven aus Ländersicht

1.
Bibliothekspolitik und -förderung der Länder sind - wie die Kulturpolitik insgesamt - unterschiedlich. Ihre Bedingungen, ihre Strukturen sind uneinheitlich gewachsen, sind auf das jeweilige Land zugeschnitten. Ein alle Länder verbindendes Idealmodell gibt es nicht und wird es wohl auch nicht geben.

Wie gegensätzlich Politik für die Öffentlichen Bibliotheken sein kann, belegt die Gegenüberstellung eines historischen und eines aktuellen Beispiels:

1937:
Die Essener Stadtbibliothek präsentiert unter der Überschrift "Die Gesundung. Rückgang der Vielleserei" folgende Erfolgsbilanz:

"Im Krisenjahr 1932:
Beängstigendes Ansteigen von Entleihungsziffern und Lesesaalbenutzung... Arbeitslosigkeit trieb die Menschen in die Büchereien.

Nach 4 Jahren Aufbau 1937:
Gesundes Verhalten von Entleihungsziffern und Lesesaalbenutzung... Neue Aufgaben nahmen die Leser in Anspruch:
Die Rückkehr an die Arbeitsplätze
Die politische Betätigung für Volk und Staat
Die Arbeitsdienstpflicht
Der Heeresdienst".2)

1996:
Das Kultusministerium Schleswig-Holstein veranstaltet zusammen mit dem Büchereiverein Schleswig-Holstein zum 13. Mal Kinder- und Jugendbuchwochen. Sie sollen zum Lesen, zur Benutzung der Bibliotheken, zur Begegnung mit Autorinnen und Autoren anregen.

Alle Politik setzt Zeichen, schafft ein Klima, gibt Signale. Das ist ihre wichtigste Aufgabe - noch vor allen konkret eingreifenden Regelungen durch Gesetze, Verordnungen usw.

Kulturpolitik spielt dabei keine geringe Rolle. Sie soll und will Kultur ermöglichen, Rahmenbedingungen schaffen und sichern, unter denen kulturelle Betätigung und künstlerische Arbeit gedeihen und sich entwickeln können. Das betrifft das Entstehen, die Produktion künstlerischer Werke und kultureller Leistungen, ebenso wie deren Rezeption, die aktive und passive Teilhabe am kulturellen Leben, die Ausbildung und Qualifizierung der Produzenten und Rezipienten ebenso wie die Vermittlung und Verbreitung des kulturellen Angebots in seiner gesamten Spannweite vom Gedanken über das Experiment bis zum fertigen Werk.

Aus dem föderalen Aufbau unseres Staatswesens ergibt sich das Prinzip der Aufgaben- und Arbeitsteilung zwischen staatlicher und kommunaler Kulturpflege und -förderung. Daneben haben wir eine sehr aktive und unverzichtbare Kulturförderung in privater Trägerschaft, auf die ich im folgenden aber nicht weiter eingehen werde.

Die kulturpolitischen Kompetenzen und Möglichkeiten des Bundes sind begrenzt. Das spiegelt sich deutlich auch in den Zahlen. Der letzte Dokumentationsdienst "Bildung und Kultur" der KMK weist für 1992 Gesamtausgaben für Kultur in Höhe von 15,8 Mrd. DM aus, von denen der Bund 7 %, die Länder 39 % und die Gemeinden 54 % aufgebracht haben3). Es kursieren auch andere Prozentzahlen, die die Anteile von Bund und Ländern niedriger und den Gemeindeanteil höher veranschlagen. Das hängt mit Definitions- und Abgrenzungsunterschieden und der immer noch desolaten Situation der Kulturstatistik in Deutschland insgesamt zusammen. Das soll uns heute aber nicht beschäftigen.

Die Rolle des Bundes in der Kulturförderung hat sich ohne Zweifel verändert durch den Einigungsvertrag und die Aufbauhilfe Ost bzw. das Substanzerhaltungsprogramm im Zuge der deutschen Wiedervereinigung. Durch die Entwicklung der EU wandelt sie sich weiter. Das wird auch bibliothekspolitische Auswirkungen haben. Derzeit erscheint der Bund in dem bereits zitierten Nachweis der Kulturausgaben unter der Rubrik "Bibliothekswesen" ohne Ansatz; den Gesamtaufwand von 1,3 Mrd. DM 1992 teilen sich Länder und Gemeinden mit etwa 20 zu 80 %.

2.
Die Grundlagen, die Kriterien und die Höhe der Mittel zur Förderung des Bibliothekswesens unterscheiden sich in den Ländern beträchtlich. Keines der Länder verfügt über ein spezielles Bibliotheksgesetz, das Aufgaben, Mindeststandards und Finanzierung der Öffentlichen Bibliotheken regelt. Die Forderung danach wird - nicht erst seit dem "Bibliotheksplan 73" - aus Fachkreisen zwar immer wieder erhoben; doch selbst die Kulturpolitiker in Ländern und Kommunen tun sich schwer damit. Ich meine: verständlicherweise. Denn auf absehbare Zeit dürften Mehrheiten für Leistungsgesetze auf bisher nicht gesetzlich geregelten Politikfeldern kaum zu erhalten sein. Zu überlegen ist auch, ob nicht mit jedem Gesetz Gestaltungsfreiraum verlorengeht und die Normierung zunimmt. Die gemeindliche Selbstverwaltung, eine wichtige demokratische Errungenschaft des frühen 19. Jahrhunderts, wird ohnehin immer weiter eingeengt. Der Kulturbereich ist einer der letzten verbliebenen Freiräume; wurde auch er noch aufgegeben durch Gesetze zur Theater-, Museums-, Musikschul- und eben Bibliotheksförderung, so könnte von einer eigenständigen, lokale Traditionen und Besonderheiten berücksichtigenden kommunalen Kulturpolitik kaum mehr die Rede sein. Sie würde weitgehend auf eine Auftragsverwaltung reduziert.

In der öffentlichen Diskussion wird die Forderung nach Kulturgesetzen oft mit dem Plädoyer vermengt, Kulturförderung nicht länger als freiwillige, sondern als Pflichtaufgabe anzusehen und zu behandeln. Das wäre mit der Verabschiedung eines entsprechenden Leistungsgesetzes der Fall. Ich bezweifle allerdings, daß der Verteilungskampf um die kommunalen Mittel leichter würde, wenn noch mehr Ansprüche als bisher schon auf gesetzlicher Grundlage gegeneinander stünden. Im übrigen halte ich die immer neuen Versuche, die Aufgaben der Kulturförderung auch ohne den Verweis auf Spezialgesetze als Pflichtaufgaben zu begründen, für ineffektiv4). Wo die Einsicht fehlt, daß Kultur lebens- und überlebensnotwendig ist, wo die Einsicht fehlt, daß Ausgaben für die Kulturförderung, für die Weiterentwicklung der geistigen Infrastruktur eines Landes, einer Gemeinde unverzichtbare Zukunftsinvestitionen sind, kann sie auch auf diesem Weg nicht herbeigeredet werden.

Die Verfassungen der Länder gehen mit der Pflicht zur Kulturförderung insgesamt und auf einzelnen Sektoren unterschiedlich um. Es ist nicht notwendig, hier alle einschlägigen Bestimmungen gegenüberzustellen und zu analysieren. Ich beschränke mich auf die Beispiele Schleswig-Holstein und Sachsen.

Art. 9 der Schleswig-Holsteinischen Verfassung bestimmt im Abs. 2: "Die Förderung der Kultur und der Erwachsenenbildung, insbesondere des Büchereiwesens und der Volkshochschulen, ist Aufgabe des Landes, der Gemeinden und der Gemeindeverbände".

Der Freistaat Sachsen definiert sich im Art. 1 als "demokratischer, dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Kultur verpflichteter sozialer Rechtsstaat". Das wird in Art. 11 näher ausgeführt, wo es heißt:

(Abs. 1:) "Das Land fördert das kulturelle, das künstlerische und wissenschaftliche Schaffen, die sportliche Betätigung sowie den Austausch auf diesen Gebieten".

(Abs. 2:) "Die Teilnahme an der Kultur in ihrer Vielfalt und am Sport ist dem gesamten Volk zu ermöglichen. Zu diesem Zweck werden öffentlich zugängliche Museen, Bibliotheken, Archive, Gedenkstätten, Theater, Sportstätten, musikalische und weitere kulturelle Einrichtungen sowie allgemein zugängliche Universitäten, Hochschulen, Schulen und andere Bildungseinrichtungen unterhalten".

Ein verfassungsmäßiger Auftrag zur Kulturförderung ist damit in beiden Ländern gegeben. Und das gilt in ähnlicher Form auch für die Mehrzahl der übrigen Länder. Über die Aufgabenteilung zwischen Land und Gemeinden, über Umfang und Kriterien der Landesförderung wird dagegen nichts ausgesagt.

In der Broschüre "Kulturpolitik in Schleswig-Holstein" wird diese Aufgabenteilung folgendermaßen definiert:

"Der Schwerpunkt der Kulturarbeit liegt in Deutschland traditionell bei den Gemeinden, Städten und Kreisen. Sie sichern die kulturelle Grundversorgung und fördern in ihrem Wirkungskreis die Kultur in ihrer gesamten Breite und Vielfalt. Das Land wird unterstützend, ergänzend und - natürlich - selbst akzentsetzend tätig. Es schafft und unterhält die übergreifenden Strukturen, nimmt die Aufgaben von überregionaler Bedeutung wahr und wirkt auf Koordination, Ausgleich und Vemetzung hin."5)

Mit dieser Definition lassen sich aus dem Verfassungsauftrag zur Kulturförderung, bezogen auf das Büchereiwesen, unmittelbar oder mittelbar folgende Landesaufgaben ableiten:

• die einheitliche Regelung der Ausbildung und Prüfung des bibliothekarischen Fachpersonals,
• die Errichtung und Unterhaltung zentraler Einrichtungen des Bibliothekswesens,
• die Verpflichtung, für eine gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung mit Einrichtungen des Bibliothekswesens zu sorgen bzw. darauf hinzuwirken,
• die Verpflichtung, auf Koordination und Kooperation dieser Einrichtungen hinzuwirken und
• das Recht, bibliothekspolitische Schwerpunkte zu setzen und Initiativen zu ergreifen, um diese Aufgaben in seinem Sinn erfüllen oder besser erfüllen zu können.

• ob und mit welchem Status ein Land eine Landesbibliothek oder andere zentrale Einrichtungen unterhält,
• ob es staatliche Bücherei(fach-)stellen einrichtet und welche Aufgaben es diesen überträgt,
• ob und in welcher Form es sich direkt oder indirekt an der Unterhaltung Öffentlicher Bibliotheken in kommunaler oder anderer Trägerschaft beteiligt,
• ob und unter welchen Kriterien es Bau- und Investitionsmaßnahmen der Öffentlichen Bibliotheken bezuschußt,
• auf welche Weise die Einrichtungen des Bibliothekswesens zur Kooperation angehalten werden oder
• wie das Recht zur Schwerpunkt- und Akzentsetzung wahrgenommen wird, insbesondere ob und wie Fördermaßnahmen der verschiedenen Art mit Auflagen oder Anreizen im Interesse solcher Akzente verbunden werden.

Erstes Beispiel: Sieht eine Landesregierung ein erstrebenswertes Ziel darin, die Bestände der Öffentlichen Bibliotheken um audiovisuelle Medien zu erweitern, oder macht sie sich eine entsprechende Forderung der Fachverbände zu eigen, so kann sie die Gewährung von Landeszuschüssen zum Medienerwerb knüpfen an die Einhaltung eines Mindestanteils von Non-Print-Medien. Das geschieht z. B. in Bayern6).

Zweites Beispiel: Werden spezielle Förderprogramme von vornherein zeitlich befristet aufgelegt, kann der gewünschte Effekt beschleunigt herbeigeführt werden. So enthielt der schleswig-holsteinische Landeshaushalt für einige Jahre einen Sonderfonds für den Aufbau von Videotheken an Öffentlichen Bibliotheken. Der Erfahrungsbericht konnte nachweisen, daß eine Reihe von Bibliotheksträgern von diesem Angebot Gebrauch gemacht hatten. Durch geeignete Begleitmaßnahmen wurde dafür gesorgt, daß die neuen Medien so in das Gesamtangebot und dessen Marketingkonzept integriert wurden, daß die Benutzerzahlen insgesamt stiegen und nicht lediglich eine Verschiebung zwischen Benutzergruppen stattfand7).

Drittes Beispiel: In die Kategorie gezielter Förderprogramme und Landes-initiativen gehören auch Veranstaltungen und Veranstaltungszyklen zur Leseförderung:

• landesweite Kinder- und Jugendbuchwochen,
• überregionale Literaturtage, vor allem, wenn sie die Landesgrenzen überschreiten und andere deutsche oder fremde Länder einbeziehen, Buchmessen und wissenschaftliche oder literarische Symposien.

Die Vorhaltung Öffentlicher Bibliotheken gehört dagegen zur kulturellen Grundversorgung und fällt damit in den Verantwortungsbereich der kommunalen Kulturpolitik. Die Länder sind weder verpflichtet noch in der Lage auszugleichen, was die Gemeinden in ihrem Wirkungskreis versäumen oder durch Mittelkürzungen anrichten. Der Streit darüber, auf welcher Ebene der öffentlichen Hand die Finanzlage noch katastrophaler ist, wird kaum objektiv zu entscheiden sein. Aber die Erwartung, das Land könne oder müsse dafür sorgen, daß die drohende Schließung einer Stadtteilbibliothek, die Stillegung einer Fahrbibliothek, die Reduzierung von Öffnungszeiten, die Einführung von Nutzungsgebühren oder die Kürzung der Mittel zum Medienerwerb unterbleiben, wird sich nicht erfüllen.

Andererseits darf ein Land nicht beliebig lange tatenlos zusehen, wenn das Ziel der flächendeckenden und gleichmäßigen Versorgung der Bevölkerung offenkundig verfehlt wird. Zumindest auf Sicht gehört die Sorge für den Ausgleich regionaler Defizite im Versorgungsgrad und in der Höhe der Förderung zu den bibliothekspolitischen Aufgaben des Landes. Die Forderung nach einheitlichen Grundsätzen der Förderung muß nicht bedeuten, daß alle zu jeder Zeit gleich viel bzw. gleich wenig erhalten. Regionale und strukturelle Besonderheiten können durchaus besondere und befristete Förderprogramme rechtfertigen.

3.
Die Verantwortung für eine gleichmäßige und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Einrichtungen des Bibliothekswesens kann nur auf der politischen Ebene oberhalb der Kommunen und Kreise wahrgenommen werden, also bei den Ländern. Hinzu kommt zumindest die Mitverantwortung für die Zusammenarbeit der Bibliotheken untereinander, für die rechtliche Ordnung, die Weiterentwicklung und die Kontrolle von Bibliotheksverbundsystemen. Die Bedeutung dieses Punktes nimmt rapide zu und wird für die künftige Rolle der Bibliotheken entscheidend sein. Die z. T. schon seit langer Zeit bestehende Kooperation im Leihverkehr, in der Systematisierung und Lektorierung oder in der Katalognutzung reicht bereits jetzt nicht mehr aus. Die künftig notwendige Kooperation wird weder an der bisher noch gültigen Typisierung nach wissenschaftlichen und Öffentlichen Bibliotheken, noch an geographischen oder politischen Grenzen Halt machen können. Die Steuerung dieser Kooperation wird auch die bisherige Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen berühren bzw. verändern und finanzielle Konsequenzen haben.

Die Aufgaben der Länder und des Bundes werden zunehmen

• aus ökonomischen Gründen (im Interesse eines sparsamen und effektiven Einsatzes von Ressourcen),
• aus technischen Gründen (wegen der Kompatibilität der Geräte und Systeme)
• und aus politischen Gründen (im Interesse internationaler Rechtssicherheit und Rechtsangleichung).

1. Regionale, länderübergreifende und internationale Verbünde setzen Systementscheidungen, eine Hardware-Ausstattung und Kommunikationswege voraus, die von den örtlichen Trägem nicht geleistet bzw. geschaffen und allein finanziert werden können. Eine in einen weltweiten Daten- und Serviceverbund integrierte örtliche Bibliothek bleibt zwar weiterhin eine Einrichtung der kulturellen Grundversorgung, ihre Aufgabe und ihre Möglichkeiten gehen aber weit über das hinaus, was mit dieser Definition einmal gemeint war - insofern ist auch die früher richtige Aufgabenteilung überholt.
2. Die Bildung solcher Verbünde, die zunehmende Digitalisierung von Informationen, die Möglichkeiten des direkten Zugriffs und das Nebeneinander von papiergebundenen und digital gespeicherten Medien lösen eine Fülle von Problemen im Urheber-, Verlags- und Verleihrecht aus, die - zumindest in der EU - nicht mehr im nationalen Alleingang geregelt werden können. Auch hier sind Bund und Länder gefragt, damit in der Gesetzgebung im Medienbereich die Weichen aus bibliothekspolitischer Sicht richtig gestellt werden8).
3. Die Frage der allmählichen Digitalisierung vorhandener Bibliotheksbestände stellt sich zwar primär für die wissenschaftlichen Bibliotheken; angesichts ihrer Dimensionen und der sehr schwierigen Festlegung von Prioritäten kommt ihr aber erhebliche bibliothekspolitische Bedeutung zu, die wiederum ein abgestimmtes Vorgehen zwischen Bund und Ländern verlangt. Die DFG weist in ihren kürzlich vorgelegten Empfehlungen zu "Neuen Informations-Infrastrukturen für Forschung und Lehre" darauf hin, daß es in den USA, in Großbritannien und Frankreich bereits nationale Programme großen Umfangs zur Digitalisierung wissenschaftlicher Literatur gebe und der Nachholbedarf bei uns dringlich sei9).
4. Schließlich erfordert auch das für Bibliotheken und Archive gleichermaßen drängende Problem des drohenden Papierzerfalls politische Lösungen, die nur auf der Ebene von Länder- bzw. Bund-Länder-Programmen gefunden werden können. Die KMK hat 1993 Empfehlungen hierzu verabschiedet10), deren Umsetzung nach meinem Eindruck unter dem Druck der allgemeinen Finanzknappheit allerdings nur verhalten erfolgt.

Auch wenn ich darauf verzichtet habe, ein Szenario der Zukunfts-Bibliothek im Zeitalter von Multimedia zu entwerfen oder auf das in die Diskussion geratende Berufsbild und Selbstverständnis der Bibliothekarin/des Bibliothekars einzugehen, habe ich hoffentlich deutlich machen können, daß sich die Bibliothekspolitik im Umbruch befindet und nicht länger bei der Fortschreibung des Gewohnten stehenbleiben kann.

Eine pragmatische und wohltuend nüchterne Aufgabenbestimmung der Bibliotheken - sie stammt aus der vorhin erwähnten kleinen Denkschrift der DFG - will ich an den Schluß stellen:

"Die spezifische Aufgabe und die besondere Chance der Bibliotheken wird darin liegen, in einer durch die Koexistenz von digitalen und papiergebundenen Medien geprägten Informationswelt elektronische und konventionelle Zugangswege zur Literatur in benutzergerechten Dienstleistungen zusammenführen"11).

Es ist die Aufgabe der Politik, den Bibliotheken auf diesem Weg zu helfen, den weltweiten Verbund, in dem sie diese Aufgaben nur werden erfüllen können, in rechtlich gesichertem Rahmen zu ermöglichen und dafür zu sorgen, daß die Bibliothekarinnen und Bibliothekare dafür qualifiziert aus- und fortgebildet werden.

1) Beitrag zum Planungs- und Diskussionsforum "Öffentliche Bibliotheken ans Netz!", 7. - 9.4.1997 in Hildesheim.

2) Zit. nach: Widerstand und Verfolgung in Essen 1933-1945; Informationsbroschüre des Kulturamts der Stadt Essen zur Ausstellung in der Alten Synagoge Essen 1980, S. 2.

3) Dokumentationsdienst Bildung und Kultur. Öffentliche Ausgaben für Kunst- und Kulturpflege, Kunsthochschulen, Erwachsenenbildung und Bibliothekswesen 1985 bis 1994 (= Veröffentlichungen der Kultusministerkonferenz, Sonderheft Nr. 78, Nov. 1995), S. 14.

4) Vgl. Ernst Pappermann, Grundzüge eines kommunalen Kulturverfassungsrechtes; in: Deutsches Verwaltungsblatt 1980, S. 701 - 711; Oliver Scheytt, Kulturpolitik in der Stadt - 10 Jahre Diskussion eines Verfassungsauftrages, in: Verwaltungsrundschau 12, 1989, S. 394 - 398.

5) Was wir wollen - Was wir tun. Kulturpolitik in Schleswig-Holstein, hrsg. v. d. Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur der Landes Schleswig-Holstein, Kiel 1995, S. 8.

6) Hinweis aus dem Beitrag Konrad Umlaufs zur Podiumsdiskussion der Fachtagung in Senftenberg am 14/15.10.1993 (nach: Kulturpolitik für die Öffentliche Bibliothek, Hagen 1994; = Dokumentation 47 der Kulturpolitischen Gesellschaft e.V., S. 98).

7) Video in öffentlichen Bibliotheken, hrsg. v. d. Ministerin für Bildung, Wissenschaft, Kultur und Sport des Landes Schleswig-Holstein, Kiel 1992, S. 10 ff.

8) Vgl. Harald Müller, EG-Gesetzgebung im Medienbereich. Bibliotheken im Widerstreit wirtschaftlicher und kulturpolitischer Interessen; in: Buch und Bibliothek 45, 1993, H. 8, S. 644-653. Müller weist zu Recht darauf hin, daß die Kulturpolitik der EU immer mehr an Eigengewicht und Selbständigkeit gewinnt und Konturen eines einheitlichen Europäischen Bibliotheksrechts bereits erkennbar werden. Sein Resümee läuft auf die Frage hinaus, ob etwa in Brüssel eine "bibliotheksfeindliche Politik gemacht" werde (S. 651).

9) Deutsche Forschungsgemeinschaft: Neue Informations-Infrastrukturen für Forschung und Lehre. Empfehlungen des Bibliotheksausschusses und der Kommission für Rechenanlagen, Dez. 1995.

10) Empfehlungen der Kultusministerkonferenz zum Erhalt der vom Papierzerfall bedrohten Bibliotheksbestände v. 8.10.1993; Empfehlung der Kultusministerkonferenz zur Erhaltung der vom Papierzerfall bedrohten Archivbestände v. 17.2.1995.

11) s. Anm. 8; dort S. 9.